Ametnike arvukusest ja regulatiivsest koormast
Olen juba mõnda aega huviga jälginud Kaja Kallase tegevust ning tema mõtteavaldusi, millest enamus jõuab ka tema blogisse. Üldjuhul leian ennast temaga nõustumas, kuid paar kuud tagasi sattusin lugema Postimehes ilmunud arvamuslugu Ametnike kaitseks.
Ilmselt tuleb nõustuda Kaja täheldustega, et osades ametkondades nagu Konkurentsiamet on tööd rohkem kui küllaga ja inimesi pigem vähe kui palju, kuid kohe kuidagi ei tahaks seda väidet laiendada valimatult teistele ametkondadele. Konkurentsiameti näol on pigem tegu erandiga, mis kinnitab reeglit.
Alati on rõõmustav lugeda, kui mõne inimese kogemused ametnikega on olnud pigem positiivsed, kuid kas siin ei ole oma osa mängida ka sellel, et tegu on advokaadiga, kelle seljatagust toetab ka nimekas advokaadibüroo ja kes esindab kliente, kelle projektide mastaapsus võimaldab enda huvide kaitsmiseks ka pikaajalisi ning kulukaid kohtuprotsesse?
Läbivad probleemid ja piiratud võimalused
Vastupidiselt Kajale on minu kokkupuuted ametnikega olnud oluliselt negatiivsemad. Vigu ei tunnistata ja probleemid teeseldakse olematuks – vajadusel maetakse ettekäänete ja õigustuste laviini alla. Kui sa peaksid aga olema piisavalt julge (ülbe?), et probleemidele ja vastuoludele tähelepanu juhtida, siis kaldub osa ametnikest seda isiklikult võtma. Kui tegu ei ole ühekordse kokkupuutega, siis on mõistlikum taolistest sekeldustest hoiduda, sest väikeettevõtja rahakott on enamasti oluliselt õhem ametkondade omast, kes on isegi enda jaburamaid seisukohti valmis kohtus kaitsma ühel lihtsalt põhjusel: isegi kaotuse korral pole raha ametniku oma ja negatiivseid tagajärgi pole ametnikul põhjust karta. Lõppude lõpuks on vastutus hajutatav ja mida see ettevõtja ikka nii väga teha saab – nagunii peab samade ametkondade ja tihti ka samade inimestega edasi suhtlema.
Kuna minu tegevus on eelkõige seotud riigihangetega, siis näen kahjuks pealiskaudsust ja puudulikust, millest Kajal on õnnestunud pääseda, rohkem kui küllaga. Näen ka seda, kuidas erinevaid regulatsioone ja nõudmisi rakendatakse lähtuvalt ametnike suvast ja isiklikust läbisaamisest ühe või teise ettevõtte juhtkonnaga. Mõnes juhtkonnas on lihtsalt sõbrad, teises aga endised kolleegid, kes on otsustanud erasektoris jätkata.
Võiks ju öelda, et see on Eesti väiksuse möödapääsmatu probleem, kuid pigem on tegu suht universaalse nähtusega. Isegi suuremates riikides on spetsiifiliste valdkonnapõhiste teadmistega inimesi, kes on suutelised valdkonna regulatiivses rägastikus orienteeruma, piiratud hulk ja huvi nende inimeste teenete, oskuste, teadmiste ja kontaktide järgi on erasektoris enam kui arvestatav. Viimase aja üks eredamaid näiteid sellest on Matt Taibbi pikem artikkel USA finantssektorist Is the SEC Covering Up Wall Street Crimes?, mis annab üpris hea ettekujutuse reguleerijate ja reguleeritavate omavahelistest suhetest. Muu hulgas tuleb juttu ka sellest, kuidas oskuslik regulatsioonide tõlgendamine koos orienteerumisega nüanssides annab ametnikele oluliselt rohkem otsustusvabadust kui enamus ulatuslikumat reguleerimist pooldavatest inimestest soovib tunnistada.
Kõige lihtsam on loomulikult välja tuua vastuolulisi ja loogikavaeseid juhtumeid, kus ametnikud lihtsalt ei soovi kaasa mõelda. Olen varem kirjutanud Tarbijakaitseameti problemaatilisest tegevusest ja mõned nädalad tagasi Muinsuskaitseameti tegevuse tagajärgedest. Ilmselt suudaks nii mõnigi meist välja tuua juhtumeid ja pseudoprobleeme, mille valguses on põhjust tunda sügavamat huvi selle vastu, kelle huvides mõned ametnikud üldse tegutsevad.
Kui liigsed kohustused on mõne ametkonna jaoks koorem, siis mõnes teises ametkonnas on olukord pigem vastupidine. Ravimiamet näib täiendavatest kohustustest pigem puudust tundvat samas kui eestisuuruses riigis tuleks ravimite erialase hindamise süsteem kaotada ja asendad süsteemiga, kus teistes riikides heakskiidetud ravimid on automaatselt heakskiidetud ka Eestis. Üks inimene kontrollib andmebaasi ja kõik.
Avaliku sektori bürokraati põhimõttelised vastuolud
Huvitaval kombel ei ole küsimus niivõrd inimeste suutlikkuses vaid pigem ajendites, mida avaliku sektori hierarhia loob ja organisatsioonikultuuris, mis on sageli ettevõtja suhtes vaenulikult meelestatud – kus sageli lausa vastandutakse ettevõtjatele soovimata isegi mõista ettevõtjate seisukohti või täiendavate kitsenduste ja piirangute tagajärgi. Selleks lihtsalt pole vajadust.
Kajal on loomulikult õigus, et isikuomaduste ühtlase jaotuse printsiibist pole pääsu kuskil, kuid vastupidiselt avalikule sektorile tuleb erasektoris arvestada konkurentidega. Kui suhtud klienti üleolevalt või ükskõikselt, siis kaua kasumlikult tegutseda ei ole võimalik. Tulevad uued tegijad, kelle suhtumine on mõistlikum ja arvestavam. Kui ettevõtte töötajad ei ole suutelised enda hoiakuid muutma või organisatsioonikultuur kohanema konkurentide pingutustega, siis muutuvad ka klientide eelistused. Tagasiside mehhanism toimib erasektoris, kuid avalikus sektoris see sama hästi kui puudub. Hiljuti juhtis sellele tähelepanu ka Chidem Kurdas kui kirjutas Gordon Tullock’i “The Politics of Bureaucracy” väärtuslikkusest avalikus sektori ajendite mõistmisel:
Efficient incentives will be such as to lead careerists to behave as if they were idealists committed to the public good. For example, suppose a bureaucracy is given the goal of saving $10 billion over the next two years while getting the most benefit for the public from the reduced budget. If the organization is truly efficient, in order to further their careers its members will find ways to save money intelligently, with minimal harm to the public.
The flip side of that coin is the inefficient organization where an idealist who wanted to save money would find that this harms his or her career and would be hindered from furthering the public goal. Those who pursue other ends are promoted and come to run the bureaucracy. Tullock discusses in detail the various reasons large hierarchies become inefficient—-we need to pay a lot more attention to his warnings.
These apply to private corporate bureaucracies as well as public bureaucracies, but there is a major difference in that private corporations operate in markets where they face competition. Competing producers, buyers, sellers and employers squeeze dysfunctional firms.
Public bureaucracies usually face little or no such discipline— they are monopolies in the particular activities they were assigned to.
. . .
Inefficient hierarchies can be forced to stay within their budget, but they will do so in ways that protect their own interests while imposing additional burdens on everyone else.
Töökohad, palgakärped ja regulatiivse koorma ohjeldamisest
Kindlasti ei ole keegi meist unustanud, et majanduskriisi tingimustes tuli ametnikel üle elada eelarve- ja palgakärpeid, kuid täpselt samuti ei ole keegi unustanud, et valdav enamus töökohti kadusid erasektorist ja üldjuhul olid seal palgakärped suuremad samas kui töökoormus vähenemisest ei saanud enamasti rääkida. Küll aga on põhjust nii mõnelgi erasektori töötajal märksa tusasema pilguga avaliku sektori poole vaadata, mis suutis nii mõneski valdkonnas ka majanduskriisi ajal regulatsioone karmistada ja bürokraatia kohustust suurendada – nõuda varasemast rohkem kinnitusi/aruandeid, mille vastu reaalselt keegi huvi ei tunne, kuid mida on hea näidata ülemustele ja millega on üllatavalt mugav nii enda töökohta kui palganumbrit õigustada.
Jääb enam kui tõenäoliseks, et arvestatav osa regulatiivsest koormast on ühel või teisel moel seotud Euroopa Liidu institutsioonide algatustega, kuid just see on koht, kus ootaks kohalikelt ametnikelt suuremat panust ettevõtja- ja indiviidisõbralikkuse osas ning vähem valimatut ülevõtmist. Michael Mandel on viimaste aastate jooksul olnud üks nendest vähestest inimestest, kes kirjutanud regulatiivse koormuse mõjust innovatsioonile ja seeläbi majanduskasvule (PDF). Kahjuks vastandub Mandel’i ettepanek majanduskriisiaegsele reaalsusele, kus arvestatav osa ametnikkonnast näeb aktiivsemas reguleerimises pigem võimalust enda töökoha kohati põhjendamatut eksistentsi õigustada.
Jälginud seadusloome protsessi mõnedes ministeeriumites ja omavalitsustes on mulle jäänud mulje, et enamus sellest tuleb ikkagi usinatelt ametnikelt, kelle ülesandeks jääb sageli üldisest ideest lõpuks eelnõu vormida. Me võime arutleda seadusandluse mahukuse ja ulatuse üle, kuid valdaval enamusel juhtudest on poliitikute suutlikuks seadusi või määrusi välja töötada oluliselt piiratum kui ametnikel. Nii kipuvad varem selgelt seadustega reguleeritud valdkonnad moonduma uute eelnõude koostamise käigus valdkondadeks, kus järjest rohkem otsustest tehakse ametnike poolt ja seda protseduuride raames, mis kipuvad olema läbipaistmatud ja ette ennustamatud. Nii võis näiteks Muinsuskaitseseaduse viimase versiooni kohta lugeda Jaan Tamme kriitikat:
Kui seni oli muinsuskaitseseaduste läbivaks jooneks põhimõte, et mälestisi kaitseb eelkõige vastav seadus, siis praeguses eelnõus on otsustavaks teguriks kerkinud hoopiski muinsuskaitseamet (vahel harvadel juhtudel ka kultuuriministeerium, kes peab mõne seaduse toimimiseks vajaliku rakendusliku määruse või ettepaneku vabariigi valitsusele vormistama). Lugedes § 12 toodud muinsuskaitselise tegevuse loetelu, võib mälestise omanik (sealhulgas riik ise) üldrahvaliku pärandiga ja selle kaitsevööndiga teha kõike, mida vaid soovib (nagu viimase aja praktika on näidanud, ka lammutada), vaja on vaid muinsuskaitseametist saada kirjalik luba ja kooskõlastus.
Seega ei seisne mälestiste kaitse enam seaduse täitmises, vaid taandub muinsuskaitseametnikelt vastavate lubade väljavõlumisele või, mis veelgi lihtsam, küllalt mõjukate isikute leidmisele, kes saavad ametnikele vastavaid korraldusi jagada. Leheruumi kokkuhoidmise huvides, tahtmata ühtegi halba näidet teistele eelistada, loobun konkreetsetest näidetest. Vaid mälestise teisaldamine (mis tegelikult on ju hävitamine) on antud ministri pädevusse. Ülaltoodut lühidalt kokku võttes võib öelda, et veel kümmekond aastat tagasi meie seadusandluses valitsenud mälestiste kaitsmise vajadusest tulenenud horisontaalsuse printsiip on asendunud tüüpilise, bürokraatlikule ühiskonnale iseloomuliku tsentraliseeritud vertikaalsusega, nii et sageli ei otsustata mälestiste saatust mitte muinsuskaitselistest põhimõtetest lähtuvalt, vaid hoopiski päevapoliitikast (või, nagu näitavad pretsedendid, koguni parteipoliitikast) tulenevalt.
Mitte ainult regulatsioonide vähendamine vaid ka regulatiivse võimekuse piiramine
Mul ei jää üle muud kui igati nõustuda Kaja arvamusega, et tuleks “teha põhjalik riigi valitsemise audit küsimuses, kas kõiki erinevate seadustega ja määrustega seotud regulatsioone ja piiranguid ikkagi on vaja või on need reeglid elule jalgu jäänud ja takistavad inimeste ja ettevõtete tavapärast toimimist ning suurendavad ametnike koormust?”, kuid ametnikkonna roll selle regulatiivse koormuse loomisel ja kasvatamisel annab ikkagi põhjust kriitiliselt ka ametnike arvu suhtuda.
Kriitilisus ei pea ilmtingimata tähendama inimeste koondamist vaid minu nägemuses pigem piiranguid uute inimeste värbamisele, mis suunaks ametkondasid regulaarselt ümber vaatama enda töökorraldust ja vajadusel vanu positsioone koos tööülesannetega, kas liitma või isegi kaotama. Ühtlasi oleks see heaks põhjuseks erinevatel ametkondadel juba seadusloome faasis selgitada ja põhjendada, et uute kohustuste või funktsioonide ülevõtmine ei pruugi olemasoleva töökoormuse ja inimeste arvu tõttu olla võimalik. Ehk ohjeldaks see ka seadusandjate entusiasmi uute regulatsioonide välja käimisel, millega kaasneks ehk ka üldisem valmisolek järjest suuremat osa ametkondade tegevusest erasektorisse suunata.
Categorised as: ...
Lisa kommentaar